5月27日，國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉行新聞發(fā)布會(huì)，權(quán)威人士在會(huì)上指出，目前我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)基本形成。自然資源部和相關(guān)部門正在組織編制全國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃;各省也在開展省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的編制工作;同時(shí)，在一些特定的區(qū)域或流域也已經(jīng)開展相關(guān)規(guī)劃的編制工作。

專家指出，“多規(guī)合一”后的全國(guó)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)“一張圖”將框定生態(tài)保護(hù)、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“三條線”，進(jìn)一步筑牢生態(tài)優(yōu)先發(fā)展新理念。

頂層設(shè)計(jì)體系基本形成

“國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。”27日，自然資源部副部長(zhǎng)趙龍?jiān)趪?guó)新辦發(fā)布會(huì)上表示，“改革開放以來，各級(jí)各類空間規(guī)劃在支撐城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、促進(jìn)國(guó)土空間合理利用和有效保護(hù)方面發(fā)揮了積極作用。但也存在規(guī)劃類型過多、內(nèi)容重疊沖突，審批流程復(fù)雜、周期過長(zhǎng)，地方規(guī)劃朝令夕改等問題。”

為從體制機(jī)制上解決這些問題，近年來，幾部委聯(lián)合開展了省級(jí)和市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作。今年1月23日，中央全面深化改革委員會(huì)第六次會(huì)議審議通過《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》(下稱《意見》)。5月23日，《意見》正式發(fā)布。這標(biāo)志著國(guó)土空間規(guī)劃體系頂層設(shè)計(jì)和“四梁八柱”基本形成。

據(jù)介紹，國(guó)土空間規(guī)劃“四梁八柱”的構(gòu)建，正是按照國(guó)家空間治理現(xiàn)代化的要求來進(jìn)行的系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性構(gòu)建。

具體而言，“四梁”是指從規(guī)劃運(yùn)行方面可以把規(guī)劃體系分為四個(gè)子體系。分別為：規(guī)劃編制審批體系、規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。趙龍表示，這四個(gè)子體系共同構(gòu)成國(guó)土空間規(guī)劃體系。跟以往的規(guī)劃體系相比，一方面是著力改善了倍受各界關(guān)注的規(guī)劃編制審批環(huán)節(jié)，同時(shí)加強(qiáng)了規(guī)劃的實(shí)施監(jiān)督。并且，對(duì)支撐規(guī)劃運(yùn)行的兩個(gè)基礎(chǔ)體系也按照新時(shí)代的新要求進(jìn)行了重構(gòu)。

“八柱”是從規(guī)劃層級(jí)和內(nèi)容類型方面，把國(guó)土空間規(guī)劃分為“五級(jí)三類”。“五級(jí)”是從縱向?qū)?yīng)我國(guó)的行政管理體系，分別是國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)。趙龍表示，并不是每個(gè)地方都要按照五級(jí)規(guī)劃一層一層編，有的地方區(qū)域比較小，可以將市、縣級(jí)規(guī)劃與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃合并編制。“三類”則是指規(guī)劃的類型，分為總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)的專項(xiàng)規(guī)劃。

趙龍強(qiáng)調(diào)，這次新的國(guó)土空間規(guī)劃體系“四梁八柱”，不是簡(jiǎn)單換一個(gè)名稱，也不是形式上的拼湊。《意見》特別指出，新的規(guī)劃要實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平以及更可持續(xù)。

“多規(guī)合一”優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境

趙龍表示，《意見》的發(fā)布從空間規(guī)劃改革試點(diǎn)、決策到頂層設(shè)計(jì)，都強(qiáng)化了國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用。“我們過去的空間規(guī)劃類型很多，同時(shí)各個(gè)規(guī)劃之間相互協(xié)調(diào)不夠，交叉重疊比較多。這次發(fā)布的意見明確將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃相融合，今后就是一個(gè)名稱，叫國(guó)土空間規(guī)劃。同時(shí)形成一個(gè)平臺(tái)，即國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，形成全國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃一張圖，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)劃編制更加科學(xué)，實(shí)施監(jiān)管更加嚴(yán)格。”

在趙龍看來，“多規(guī)合一”為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，促進(jìn)投資體制改革提供了一個(gè)非常好的機(jī)會(huì)和條件。原來土地的審批是遵循土地利用規(guī)劃，規(guī)劃許可的審批主要遵循的是城市規(guī)劃，這兩個(gè)規(guī)劃之間存在不融合，甚至是不協(xié)調(diào)的狀況，各有各的審批體系及審批內(nèi)容。

通過“多規(guī)合一”，不僅能夠把兩個(gè)規(guī)劃整合到一起，形成一個(gè)體系。也把職能統(tǒng)一轉(zhuǎn)到自然資源部，由一個(gè)部門來管理，這樣對(duì)于簡(jiǎn)化投資審批手續(xù)，實(shí)行“放管服”，改善營(yíng)商環(huán)境提供了非常好的條件。

此外，“多規(guī)合一”還能夠把國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略通過自上而下規(guī)劃編制層層落實(shí)，特別是一些約束性指標(biāo)的傳導(dǎo)和落實(shí)。比如生態(tài)文明建設(shè)、新發(fā)展理念以及其他一些重要的管控指標(biāo)。同時(shí)，中央要求劃定好“三條線”，即生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。這三條管控邊界也要通過規(guī)劃層級(jí)層層落實(shí)，體現(xiàn)戰(zhàn)略性。

趙龍進(jìn)一步表示，“多規(guī)合一”以后的國(guó)土空間規(guī)劃要在原來的主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上，融合它們的優(yōu)勢(shì)。既注重宏觀也注重微觀，既注重自然也注重人文，既有管控也有發(fā)展。既要研究實(shí)體空間也關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，既要強(qiáng)調(diào)全國(guó)的統(tǒng)一性也考慮到地方因地制宜的差異性。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)并重

自然資源部總規(guī)劃師莊少勤介紹，此次發(fā)布的《意見》，一個(gè)很大的特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，強(qiáng)調(diào)節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，強(qiáng)化山水林田湖草是一個(gè)生命共同體的理念。

自然資源部一位內(nèi)部人士告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程仍然需要占用和消耗較大比例的各類資源。但是此次《意見》的發(fā)布，意味著在以后的發(fā)展過程中，從規(guī)劃環(huán)節(jié)就要優(yōu)先考慮生態(tài)環(huán)境的問題，必須走綠色可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展的路徑。

該人士表示，不僅如此，以后一些戰(zhàn)略性發(fā)展綱要將由國(guó)家空間規(guī)劃體系一盤棋來統(tǒng)籌編制，既協(xié)調(diào)了中央和地方、不同職能部門之間的職能關(guān)系，也將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)問題一起統(tǒng)籌考慮。改變以往規(guī)劃眾多、審批復(fù)雜甚至互相制約的局面。“盡管實(shí)施意見已經(jīng)正式發(fā)布實(shí)施，但是在以后實(shí)施過程中，不同部門之間的職能整合及相互配合還需要一個(gè)過程。”他進(jìn)一步表示。

《意見》提出，自然資源部將強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，會(huì)同有關(guān)部門按照國(guó)土空間規(guī)劃體系總體框架，整體謀劃布局，抓緊建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，把每一寸土地都規(guī)劃得清清楚楚，形成富有競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展的國(guó)土空間格局。

對(duì)此，易居研究院智庫(kù)中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，《意見》明確提出劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，對(duì)于后續(xù)集體建設(shè)用地等開發(fā)將實(shí)施更好的管控。“隨著集體建設(shè)用地的入市，一些城郊的用地開發(fā)可能會(huì)增加，各類無(wú)序開發(fā)也可能會(huì)出現(xiàn)。劃定此類開發(fā)的界限，有助于土地的合理利用和保護(hù)，防范各地出現(xiàn)隨意侵占集體建設(shè)用地項(xiàng)目。”