核心提示：在地方政府投資資金緊缺背景下，專項(xiàng)債資金發(fā)揮了“及時(shí)雨”作用，推動(dòng)大批項(xiàng)目順利建設(shè)。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，上半年共發(fā)行專項(xiàng)債券22313億元，完成全年計(jì)劃(37500億元)的59.5%，超過(guò)2019年2.15萬(wàn)億元的全年新增規(guī)模。

新華財(cái)經(jīng)北京7月10日電(記者董道勇、朱程、崔璐)在地方政府投資資金緊缺背景下，專項(xiàng)債資金發(fā)揮了“及時(shí)雨”作用，推動(dòng)大批項(xiàng)目順利建設(shè)。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，上半年共發(fā)行專項(xiàng)債券22313億元，完成全年計(jì)劃(37500億元)的59.5%，超過(guò)2019年2.15萬(wàn)億元的全年新增規(guī)模。

在如此巨大的發(fā)行規(guī)模背后，各地專項(xiàng)債當(dāng)前使用情況如何?未來(lái)應(yīng)該如何推進(jìn)專項(xiàng)債的規(guī)范使用?記者日前經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，隨著專項(xiàng)債規(guī)模日漸增大，符合條件的基礎(chǔ)設(shè)施投資相對(duì)不足是當(dāng)前及今后一段時(shí)期的突出問(wèn)題，并造成專項(xiàng)債被“濫用”“亂用”的風(fēng)險(xiǎn)逐漸增大。為控制地方政府專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)著重從源頭上下功夫，堅(jiān)持“資金跟著項(xiàng)目走”原則，發(fā)掘更多有一定現(xiàn)金流的符合專項(xiàng)債要求的項(xiàng)目，一行一策穩(wěn)妥推進(jìn)專項(xiàng)債補(bǔ)充中小銀行資金。

“資金跟著項(xiàng)目走”合格項(xiàng)目越來(lái)越少

專項(xiàng)債是指為建設(shè)某項(xiàng)具體工程而發(fā)行的債券，如相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，或者其他一些公益類項(xiàng)目。一般而言，地方政府項(xiàng)目梳理出來(lái)以后，需要到地方發(fā)改部門進(jìn)行項(xiàng)目立項(xiàng)，立項(xiàng)結(jié)束后，以項(xiàng)目為載體，報(bào)到省財(cái)政廳申請(qǐng)發(fā)行專項(xiàng)債券，作為項(xiàng)目建設(shè)資金。

但當(dāng)前問(wèn)題是，目前地方政府想要找到符合專項(xiàng)債發(fā)行條件的投資項(xiàng)目越來(lái)越難。一些項(xiàng)目很難實(shí)現(xiàn)融資收益平衡，如某西部省份收費(fèi)公路實(shí)際車流量遠(yuǎn)低于預(yù)期，運(yùn)營(yíng)效益不佳。而另一些有收益的項(xiàng)目會(huì)被城投公司等拿走，通過(guò)市場(chǎng)化方式實(shí)現(xiàn)融資。

一位中西部省份國(guó)家級(jí)新區(qū)財(cái)政部門負(fù)責(zé)人告訴記者，從改革開(kāi)放以來(lái)，很多基礎(chǔ)設(shè)施從無(wú)到有，確實(shí)發(fā)生很多翻天覆地的變化，到了目前這個(gè)階段，該修的可能基本上都修完了，要繼續(xù)搞大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，說(shuō)實(shí)話跟若干年前相比沒(méi)有那么多項(xiàng)目。

該負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)，專項(xiàng)債要求自身收益與融資能夠自求平衡，經(jīng)過(guò)這幾年的大規(guī)模發(fā)行以后，地方政府有投資責(zé)任的、符合專項(xiàng)債發(fā)行條件的項(xiàng)目已經(jīng)不多，導(dǎo)致專項(xiàng)債發(fā)行面臨有額度，但卻找不到項(xiàng)目的情況。

審計(jì)署今年6月公布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于2019年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》顯示，在審計(jì)18省及所轄36個(gè)市縣后發(fā)現(xiàn)，由于項(xiàng)目安排不合理或停止實(shí)施等原因，有503.67億元新增專項(xiàng)債券資金未使用，其中132.3億元閑置超過(guò)1年。

對(duì)此，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院金融研究中心副主任、研究員封北麟表示，目前符合專項(xiàng)債發(fā)行條件的投資項(xiàng)目越來(lái)越少，尤其是有收益，而且還能滿足融資與收益自平衡的項(xiàng)目更加難找。

除中西部地區(qū)外，東部發(fā)達(dá)省份也存在類似情況。江蘇省財(cái)政廳相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)，相比其他地區(qū)，像高速公路等大資金量項(xiàng)目，江蘇早些年通過(guò)市場(chǎng)化手段已經(jīng)基本完成主要建設(shè)。再加之嚴(yán)格審核，從量上看，財(cái)政部提前下達(dá)的江蘇省2020年第一批專項(xiàng)債券為357億元，相比廣東、浙江等地少得多。

封北麟表示，除項(xiàng)目不足因素外，現(xiàn)在專項(xiàng)債額度分配存在不匹配問(wèn)題。“基層政府期望的類型和額度與實(shí)際分配的類型與額度不一致，也是導(dǎo)致此前專項(xiàng)債使用進(jìn)度慢的主要因素。”

三方面挖掘更多符合條件的項(xiàng)目

一位財(cái)稅領(lǐng)域?qū)＜腋嬖V記者，一方面看，符合專項(xiàng)債條件的項(xiàng)目確實(shí)存在不足情況，從另一方面看，地方缺的不是專項(xiàng)債額度，而是一般債額度不足，根本原因在于大規(guī)模減稅降費(fèi)背景下地方一般預(yù)算收入不足。

如何解決這一問(wèn)題?今年政府工作報(bào)告對(duì)此已作出安排和部署，新增1萬(wàn)億元財(cái)政赤字，發(fā)行1萬(wàn)億元抗疫特別國(guó)債，將上述2萬(wàn)億元資金全部給地方，通過(guò)特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，讓資金直達(dá)縣級(jí)財(cái)政。

此外，為確保“六穩(wěn)”“六保”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，政府工作報(bào)告確定，今年新增地方政府專項(xiàng)債券3.75萬(wàn)億元。財(cái)政部要求，今年要求新增專項(xiàng)債券全部用于重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。在此前背景下，如何挖掘更多符合專項(xiàng)債發(fā)行條件的基建項(xiàng)目呢?相關(guān)人士給出多項(xiàng)建議。

上述中西部省份國(guó)家級(jí)新區(qū)財(cái)政部門負(fù)責(zé)人表示，隨著城市化進(jìn)程的加快，整個(gè)城市都在擴(kuò)大，城區(qū)面積在擴(kuò)大，新城建設(shè)迫切需要大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此可以在項(xiàng)目層面進(jìn)一步挖掘，比如新城發(fā)展首先就要修路、鋪設(shè)管廊、修建市民公園等都可以考慮通過(guò)專項(xiàng)債的方式籌措資金。

也有專家表示，隨著地方對(duì)專項(xiàng)債品種的開(kāi)拓，基建的范圍也會(huì)變得更加豐富，除污水處理、河道改造、城市管網(wǎng)外，可能也不再僅僅是有形的基建，還有一些無(wú)形的基建項(xiàng)目，如果現(xiàn)金流比較穩(wěn)定，也能夠做成專項(xiàng)債項(xiàng)目。

此外，日前召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，在今年新增地方政府專項(xiàng)債限額中安排一定額度，允許地方政府依法依規(guī)通過(guò)認(rèn)購(gòu)可轉(zhuǎn)換債券等方式，探索合理補(bǔ)充中小銀行資本金的新途徑。

對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)“一帶一路”PPP發(fā)展研究中心合作與發(fā)展部主任韋小泉認(rèn)為，近些年專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模大幅增加，但具有收益性的優(yōu)質(zhì)公益性項(xiàng)目越來(lái)越少，而且目前專項(xiàng)債項(xiàng)目過(guò)于依賴土地出讓收益來(lái)償債，潛藏風(fēng)險(xiǎn)。允許專項(xiàng)債券作為中小銀行資本金有利于打破這一個(gè)難題。一是因?yàn)殂y行業(yè)整體的盈利性較高，有利于降低專項(xiàng)債的償債風(fēng)險(xiǎn);二是中小銀行主要服務(wù)于中小微企業(yè)，增加對(duì)中小銀行的資金支持有利于提振實(shí)體經(jīng)濟(jì)，并且減少專項(xiàng)債券償債來(lái)源對(duì)土地收益的高度依賴，與此同時(shí)，實(shí)體經(jīng)濟(jì)的提振有利于土地價(jià)值的提升，進(jìn)而降低償債來(lái)源主要為土地收益的風(fēng)險(xiǎn)。

交通銀行(5.460,-0.12,-2.15%)金融研究中心報(bào)告指出，中小銀行市場(chǎng)化補(bǔ)充資本的能力有限，市場(chǎng)化發(fā)行資本補(bǔ)充工具補(bǔ)充資本可行性不高。地方政府多為中小銀行股東甚至最大股東，通過(guò)地方政府發(fā)行專項(xiàng)債籌集資金，再注資中小銀行有利于發(fā)揮地方政府的屬地管理作用。同時(shí)與完善中小銀行公司治理、強(qiáng)化服務(wù)中小微企業(yè)、保就業(yè)等相結(jié)合，有利于倒逼中小銀行回歸本源、認(rèn)清定位，扭轉(zhuǎn)部分中小銀行偏離主業(yè)的態(tài)勢(shì)。

此外，有市場(chǎng)人士指出，專項(xiàng)債資金支持中小銀行補(bǔ)充資本金也面臨一些難點(diǎn)，仍需進(jìn)一步考慮：如專項(xiàng)債認(rèn)購(gòu)資本補(bǔ)充工具意味著專項(xiàng)債使用范圍的擴(kuò)大，后續(xù)是否需要對(duì)專項(xiàng)債投向等進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整?專項(xiàng)債與可轉(zhuǎn)債存在期限不匹配問(wèn)題，可轉(zhuǎn)債轉(zhuǎn)股后將無(wú)固定期限，而專項(xiàng)債則多為10年到15年，專項(xiàng)債資金如何退出?